政策解讀 3P模式

李克強(qiáng)總理2017年3月5號工作報告中重點提到PPP，它已經(jīng)成為整個建設(shè)活動中最重點的一個類型，規(guī)模更是達(dá)到令人吃驚的程度：已經(jīng)推出13萬億，還將持續(xù)推出！如果您是：政府人員、上市公司、總包單位、策劃公司、施工企業(yè)、設(shè)計單位、基金公司、銀行部門等等，都將被身不由己的卷入到這場轟轟烈烈的PPP建設(shè)大潮中。

一、PPP的概念

PPP(Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共-私營-合作機(jī)制”)模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

二、PPP適用項目

PPP模式主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目（道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項目（供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目）和社會事業(yè)項目（學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等）等領(lǐng)域。

三、PPP是否必須采用招標(biāo)形式

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目;(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準(zhǔn)。法律或者國務(wù)院對必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此，PPP項目不屬于招標(biāo)投標(biāo)法強(qiáng)制要求招標(biāo)的范圍。

對于使用政府預(yù)算的PPP項目而言，其合作方的選擇應(yīng)符合《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定。2014年2月1日起施行的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》(財政部令第74號)對《政府采購法》規(guī)定的非招標(biāo)采購方式中的競爭性談判、單一來源采購、詢價采購做了詳細(xì)規(guī)定。74號令是 PPP項目運作的重要參考文件。

在實踐操作中采用公開、公平、公正的方式以競爭性談判模式開展PPP項目合作伙伴選擇更符合實際情況。

四、融資方式匯總

首先，從財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》中所列的PPP項目基本合同體系來看，融資是PPP項目體系中很重要的一部分。

圖中所示的融資合同另一方是貸款方，貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式。

除了貸款，關(guān)于發(fā)行債券、股權(quán)基金、資產(chǎn)證券化等融資手段就相當(dāng)專業(yè)啦，參與的人員必須了解一些基礎(chǔ)知識，以免在實操當(dāng)中出現(xiàn)失誤。

五、國內(nèi)PPP項目應(yīng)注意的問題

(一)重視公共利益的保障

為了保障公共利益，建議政府：(1)設(shè)立合理的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險；(2)理順合作關(guān)系，實現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損；(3)加強(qiáng)對項目的控制和監(jiān)管，項目公司完善項目定期監(jiān)管制度；(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強(qiáng)對項目的監(jiān)督。

(二)理清項目前期工作界面

為保項目建設(shè)不存在實質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規(guī)劃相符；(2)項目是否滿足環(huán)保要求；(3)項目用地取得是否存在障礙；(4)項目建設(shè)是否存在潛在社會風(fēng)險。

六、PPP項目收益模式及收益保障

收益模式分為三種：1 使用者付費；2 政府付費；3 使用者付費加政府補貼。

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應(yīng)合理測算產(chǎn)品(服務(wù))的使用量、確立合理的定價/調(diào)價和政府補償機(jī)制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼，應(yīng)確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算；(3)合理設(shè)立項目規(guī)模，防止因項目投資建設(shè)規(guī)模超過合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品(服務(wù))定過高、企業(yè)虧損或者政府補貼過重等情形。

七、國家發(fā)改委發(fā)布的成功案例

國家發(fā)改委公開發(fā)布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關(guān)方面參考借鑒。

【案例】北京地鐵4號線項目

1、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，概算總投資153億元。

2、運作模式

（一） 具體模式

京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按2:49:49的出資比例組建。

北京地鐵4號線PPP模式圖

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門。

（二）實施流程

4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導(dǎo)的實施方案編制和審批階段；第二階段為由北京市交通委主導(dǎo)的投資人競爭性談判比選階段。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，北京市交通委與京港地鐵于 2006年4月12日正式簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》。

（三）協(xié)議體系

4號線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結(jié)構(gòu)如圖：

特許經(jīng)營協(xié)議是PPP項目的核心，為 PPP 項目投資建設(shè)和運營管理提供了明確的依據(jù)和堅實的法律保障。

3、借鑒價值

（一）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項目推進(jìn)提供了全方位保障。

（二）構(gòu)建合理的收益分配及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機(jī)制以及有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。4號線PPP項目票價補償和返還機(jī)制見圖：

（三）建立完備的PPP項目監(jiān)管體系

4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批，建設(shè)、試運營的驗收、備案，運營過程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。

八、總結(jié)

2017年3月5日，十二屆全國人大五次會議報告，李克強(qiáng)總理表示，PPP項目中，要完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

可見，PPP項目將作為本屆政府大力推進(jìn)的工作之一。

目前地方推出的13萬億元的PPP項目涉及市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、旅游、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)等眾多領(lǐng)域。

作為企業(yè)，如何參與到PPP運作模式當(dāng)中，如何進(jìn)行項目的優(yōu)劣識別，如何申請項目，如何進(jìn)行融資，如何進(jìn)行風(fēng)險識別和管控，如何進(jìn)行利潤的分配等等，都是需要專業(yè)學(xué)習(xí)和了解內(nèi)容，尤其是PPP還涉及到稅務(wù)規(guī)劃及稅務(wù)稽查、風(fēng)險等還需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，只有成為一個專業(yè)的人士，才能把控好如此大規(guī)模的項目運作，才能為企業(yè)帶來利潤